Je teurer, desto besser – das mag für eine Flasche Schampus gelten, nicht jedoch für unsere Infrastruktur. Denn selbst wenn mehr Geld in Straßen, Schienen- und Wasserstraßen fließen soll, heißt das zwangsläufig nicht, dass dann auch deren Qualität steigt. Zu diesem Ergebnis kommen die Hertie School of Governance und die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD). Gemeinsam untersuchten sie in einer Studie, dem sogenannten Governance Report, wie 36 Länder Großprojekte planen, steuern und umsetzen. Das Ergebnis: Deutschland hat im Vergleich zu Nachbarländern Nachholbedarf. Größte Schwachstellen sind laut den befragten Experten übermäßig bürokratische Verfahren und rechtliche Hürden sowie das Fehlen eines umfassenden Planungsprozesses, falsche Risikoverteilung in Verträgen und die fehlende Kontrolle durch unabhängige Aufsichtsgremien.
Frankreich und Holland kommen dagegen sowohl bei Planungs- und Steuerungsleistungen als auch bei den Ergebnissen von Infrastrukturvorhaben wesentlich besser weg. Den Spitzenplatz belegt die Schweiz. Diese sahnt derzeit vor allem wegen eines Jahrhundertprojektes reihenweise Lorbeeren ab: dem Gotthard- Basistunnel, der als Meilenstein der Ingenieurskunst gefeiert wurde. Ein Jahr früher und ohne Budgetüberschreitung wurde er auf einer Länge von 57 Kilometern bis zu 2 300 Metern Tiefe ins Bergmassiv getrieben. Deutschland schneidet in der Studie bei der Durchführung von Baustellen im Vergleich zu den genannten Nachbarländern deutlich schlechter ab, was vor allem der Verwaltung und der Effizienz bei der Realisierung großer Projekte zuzuschreiben ist. Als Gegenbeispiel stellt die Öffentlichkeit den Berliner Flughafen BER an den Pranger, der bereits 2012 hätte eröffnet werden sollen. Anfang Juni machte Stuttgart 21 Schlagzeilen – das Bahnprojekt soll laut Medienberichten ebenfalls deutlich später und teurer fertig werden als geplant. Dass die Planung und Genehmigung von Projekten im Argen liegt, bekommt die Baubranche schon länger zu spüren. So befürchtete Peter Hübner, Präsident beim Hauptverband der Deutschen Bauindustrie, auf der Jahrespressekonferenz in Berlin, „dass der Investitionshochlauf der Verkehrswegeinvestitionen des Bundes aus Mangel an baureifen Projekten ins Stocken gerät.“ Es räche sich heute, dass viele Länder über Jahre hinweg Planungskapazitäten in ihren Straßenbauverwaltungen abgebaut hätten. Zur Beseitigung des drohenden Engpasses im Planungsbereich mahnte er eine schnelle Schließung der personellen Kapazitätslücken in den Bauverwaltungen an. Sollte dies kurzfristig nicht möglich sein, müssten die Bauverwaltungen über mehr Fremdvergaben an externe Ingenieurbüros, aber auch eine stärkere Nutzung von Beschaffungsformen nachdenken, bei denen Teile der Planung auch auf die bauausführende Wirtschaft übertragen werden (sogenannte Design-and-Build-Verträge).
Wenn es nach Plänen von Bundesverkehrsminister Alexander Dobrindt geht, soll es darum eine Bundesautobahnbetreibergesellschaft richten, was Länder und Kommunen derzeit nicht überall gleichgut auf die Reihe bringen: Infrastrukturprojekte zu realisieren. Während bislang der Bund die finanziellen Mittel für das rund 13 000 Kilometer lange Autobahnnetz bereitstellt, sind das Planen und Bauen sowie deren Erhalt bislang Ländersache. Bundesfernstraßen sollen in Zukunft in einer zentralen Gesellschaft gebündelt werden, welche dann Autobahnen baut, betreibt und finanziert. Länder müssten dann Zuständigkeiten abgeben. Um das zu ändern, müssten sie allerdings im Bundesrat einer Grundgesetzänderung zustimmen. Dagegen setzen sie sich massiv zur Wehr, da sie um ihren Einfluss bangen. Bundesfinanzminister Wolfgang Schäuble forderte auf dem Tag der Deutschen Bauindustrie in Berlin die Länder auf, ihren Widerstand gegen eine nationale Autobahngesellschaft aufzugeben. Denn sowohl ihm als auch seinem Kollegen Dobrindt geht es nicht schnell genug, wie Milliarden aus dem Bundeshaushalt für die Autobahnen aufgrund zu langsamer Verwaltungen abgerufen werden. Das deckt sich auch mit der Studie von OECD und Hertie School of Governance. Schon heute sei Infrastruktur die viertgrößte Position in den Haushalten der OECD-Länder. Zwischen drei und vier Prozent des Bruttoinlandsprodukts fließt in diesen Bereich. Die Verantwortlichen sollten daher ihr Augenmerk auf Defizite bei der Planung legen, empfiehlt der Governance Report. Entscheidend sind die langfristige Festlegung von Prioritäten, deren regelmäßige Kontrolle sowie die Koordinierung der beteiligten Akteure. „Wie die Indikatoren zeigen, sind die Fähigkeiten, mit den vorhandenen Ressourcen positive Ergebnisse zu erzielen, von Land zu Land höchst unterschiedlich“, stellt Helmut Anheier heraus, Präsident der Hertie School of Governance und Mitautor der Studie. Gemessen an der Höhe ihrer Ausgaben könnten viele Länder mehr erreichen, wenn sie die notwendigen Governance- Instrumente einsetzen würden, so die Studie. „Dazu gehören insbesondere unabhängige Agenturen oder Gremien, die eine Koordinierungsfunktion zwischen den Akteuren einnehmen. Außerdem sollten systematisch Daten erhoben und analysiert werden, um aus früheren Fehlern zu lernen“, nannte Rolf Alter, Direktor Public Governance and Territorial Development bei der OEDC.
Je komplexer Aufbau und Erhaltung von Infrastruktur werden, umso mehr komme es auf das Zusammenspiel unterschiedlicher Akteure des öffentlichen und privaten Sektors sowie auf die Koordination zwischen den verschiedenen Regierungs- und Verwaltungsebenen an. Erfolgreiche Infrastrukturvorhaben müssen nicht nur umfassend geplant werden, erforderlich seien auch eine flexible und transparente Steuerung sowie ein Risikomanagement über die gesamte Projektdauer.
Über die größte Hürde für konsistente Infrastrukturmaßnahmen sind sich die für die Studie befragten Experten länderübergreifend einig:
Das Spannungsverhältnis zwischen politischen Konjunkturzyklen und den Erfordernissen einer nachhaltigen Infrastrukturplanung wurde in den Ländern innerhalb wie außerhalb der OECD als größte Herausforderung gesehen, resümieren die Autoren der Befragung Gerhard Hammerschmid und Kai Wegrich.
In den meisten Ländern existieren zwar nationale Strategiepläne, um die Priorisierung von Infrastrukturbedürfnissen zumindest in einigen Bereichen zu gewährleisten, die Koordination zwischen den Akteuren zu steuern und die Transparenz und rationale Entscheidungsfindung zu fördern. Doch die Politik steht dem oft im Wege, so Wegrich und Hammerschmid. Länder, in denen man den Plänen hohe Bedeutung beimisst, kommen regelmäßig auch im Index besser weg, wie etwa die Schweiz. Die Alpenrepublik führt mit dem spektakulären Gotthard-Basistunnel mit der Präzision eines Schweizer Uhrwerks vor, wie Projekte gewaltiger Dimensionen gelingen können. Auf dem Podium der Neuen Züricher Zeitung in Berlin diskutierten Politiker und Experten vor einigen Wochen, warum das so ist und ob es einen Zusammenhang zwischen direkter oder repräsentativer Demokratie gibt. Diesen sah der Schweizer Alt-Bundespräsident Adolf Ogi, der sich für die Neue Eisenbahn-Alpentransversale und den damit verbundenen Bau des neuen Gotthard-Eisenbahntunnels einsetzte. Dass dieses Großprojekt hinsichtlich Zeit und Kosten nicht aus dem Ruder lief, schrieb er unmittelbar der direkten Demokratie der Schweiz zu. Regula Lüscher, Senatsbaudirektorin von Berlin und von 1998 bis 2007 auch für die Stadtplanung in Zürich verantwortlich, erklärte, dass sich in der repräsentativen Demokratie die Politiker sehr viel stärker in die Bauplanung einmischten als in der direkten Demokratie, wo die Entscheidungen des Stimmvolks große Verbindlichkeit hätten. 1992 durfte die Bevölkerung über den Bau des Tunnels abstimmen – über 60 Prozent votierten dafür.
Welche Folgen hierzulande eine Volksabstimmung haben kann, zeigt sich am Beispiel von Stuttgart 21. Das Großprojekt musste letztlich die Regierungspartei Die Grünen umsetzen, obwohl sie vehement dagegen war. Das Bauvorhaben hat gezeigt: Fühlt sich die Bevölkerung nicht ausreichend an Planungsprozessen beteiligt, können massive Proteste, Klagen und Verzögerungen die Folge sein. Weil Industrie- und Infrastrukturprojekte immer häufiger im direkten Dialog mit der Öffentlichkeit geplant werden sollen, hat der VDI dazu die Richtlinie VDI 7000 erarbeitet. Sie will praktische Empfehlungen zu konkreten Prozessschritten für eine effektive und frühe Öffentlichkeitsbeteiligung bei Infrastrukturprojekten geben und richtet sich an Vorhaben und Akteure, die Genehmigungsverfahren gestalten wollen, bevor gesetzliche Regelungen greifen. Eine Beteiligung der Bürger bei der Aufstellung des Bundesverkehrswegeplans, der bis 2030 rund 264,5 Milliarden Euro in Straßen-, Schienen- und Wasserstraßen vorsieht, hat erstmals überhaupt Bundesminister Alexander Dobrindt zugelassen. Sechs Wochen lang konnten Interessierte bis Anfang Mai dazu Stellung nehmen. Seitdem werden die Eingaben geprüft, bis der Plan im Sommer vom Kabinett beschlossen wird. Bei der Bewertung von Aus- und Neubaumaßnahmen priorisiert der Bundesverkehrswegeplan die Vorhaben, die überregional wirksam sind sowie eine wesentlich kapazitätssteigernde und qualitätsverbessernde Wirkung entfalten.
Gut 90 Milliarden Euro mehr als gegenüber dem alten Plan will der Verkehrsminister verteilen – das weckt viele Wünsche und Begehrlichkeiten. Seit Monaten wetteifern die Bundesländer um die Finanzierung von Projekten. Es sind erwartungsgemäß deutlich mehr, die dem Bund gemeldet wurden, als umgesetzt werden können. Dobrindt hat den Fokus auf den Erhalt gelegt, der rund 70 Prozent aller Investitionen ausmachen soll. Vor allem Bundesländer wie Bayern, Baden-Württemberg, Hessen und Nordrhein-Westfalen sollen Nutznießer sein. Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen wie auch Berlin, Rheinland-Pfalz und das Saarland müssen dagegen zurückstecken. Hauptgeschäftsführer der Fachgemeinschaft Bau Berlin und Brandenburg, Reinhold Dellmann, erklärte: „Die öffentliche Verwaltung muss nun in die Lage gebracht werden, diese Mittel auch ausgeben zu können. Dazu benötigt sie mehr qualifiziertes Personal. Dies trifft auch für den Landesbetrieb Straßenwesen zu. Das zusätzliche Personal muss dauerhaft eingestellt werden, denn nur so kann sichergestellt werden, dass der Landesbetrieb Straßenwesen die zusätzlichen und dringend benötigten Baumittel dauerhaft effektiv einsetzen kann.“ Eine Erhöhung der Mittel sei dann sinnvoll, wenn sie mit einer Stärkung der Auftraggeber-Kapazität einhergehe, so Reinhold Dellmann weiter: „Ein schnelles Hochfahren der Mittel ergibt keinen Sinn, da diese Mittel aufgrund fehlender Planungskapazitäten nicht oder nur unzureichend ausgegeben werden können. Die Behörden müssen ertüchtigt werden, heute und in Zukunft schnell und effektiv zusätzliche Mittel und die damit verbundenen Aufträge marktreif zu machen. Ist das nicht gegeben, verpufft die Wirkung zusätzlicher Investitionen in die Infrastruktur.“
Ein Verkehrsträger, der schon seit Jahren in Deutschland auf das Abstellgleis gestellt wird, ist die Schiene. Eben erst hat der Europäische Rechnungshof Deutschland ein blamables bahnpolitisches Zeugnis ausgestellt. Dort wurde laut einem Sonderbericht – genau wie in Tschechien und Polen – die letzten Jahre mehr EU-Geld für Straßen bereitgestellt, „obwohl die Kommission effizientere und nachhaltigere Verkehrsarten zur Güterbeförderung als politischen Schwerpunkt festgelegt hatte.“ Lediglich Spanien und Frankreich hätten in Übereinstimmung mit den verkehrspolitischen Zielen der EU das Gros der EU-Mittel in die Schieneninfrastruktur investiert. „Die Straße bekommt das Geld, die Schiene bekommt die guten Worte. Dieses Prinzip zieht sich, trotz anderslautender Politikerversprechen, wie ein roter Faden durch die Verkehrspolitik Europas und auch Deutschlands“, bestätigte Allianz-pro-Schiene-Geschäftsführer Dirk Flege. Vor diesem Hintergrund sei es „nicht verwunderlich, dass der Marktanteil der Güterbahnen in Europa bei 17 Prozent stagniert.“ Lichtblicke seien Österreich und das nicht EU-Land Schweiz. Flege: „Beide Alpenländer investieren auch aus ihren nationalen Etats mehr Geld in die Schieneninfrastruktur als in die Straßeninfrastruktur und machen sich verkehrspolitisch fit für die Zukunft.“ Der Gotthard- Basistunnel ist das beste Beispiel.
Juli/August 2016